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新行政诉讼法对税务行政诉讼的影响  

2014-12-10 20:10:31|  分类: 财税实务研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    行政诉讼法是一部“民告官”的法律。修改后的行政诉讼法,将对纳税人权益的保护、行政复议的规范、行政诉讼的司法独立性和纳税人胜诉权益实现等多方面产生影响。
    11月1日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。《决定》全文共计61条,自2015年5月1日起施行。
    这是行政诉讼法实施24年来的第一次修改,主要解决实践中存在的立案难、审理难和执行难等问题,涉及保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制以及完善判决形式等十个方面。
    本次行政诉讼法修改,将对纳税人权益的保护、行政复议的规范、行政诉讼的司法独立性和纳税人胜诉权益实现等多方面产生影响。
    新行政诉讼法对税务机关的影响
    新行政诉讼法使行政机关负责人面临更大的责任制约,其行政执法进一步受到法律的规制。新行政诉讼法相关条款对行政机关应诉过程中违法行为的法律责任和惩处予以强化:对行政机关向行政诉讼原告施加压力迫使原告撤诉的行为,规定了相应法律责任;对于行政机关不到庭应诉,或者中途随意退庭等不尊重司法的情形,规定了法院提出处分的司法建议权。行政机关的权力也受到新行政诉讼法的限制,以确保司法独立性,减少行政权力对司法审判的干涉。
    新行政诉讼法第二十六条第二款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”也就是说,无论行政复议机关对涉税行政复议案件是否作出改变,只要该案涉及诉讼,行政复议机关都要作为被告,共同应诉。为了减少应诉,行政复议机关维持原具体行政行为的情形将会减少。相应地,纳税人在对行政机关作出的行政决定不服时,申请行政复议以改变原行政决定的可能性必然会增大。
    笔者认为,为保证行政执法的合法性与合理性,减少行政争议的发生,尤其是涉税诉讼的发生,税务机关应强化法制思维,增强法律意识;税务执法需严格按照法律程序公正执法,以减少税务争议的发生。
    新行政诉讼法对税务司法的影响
    涉税诉讼占据行政诉讼的比例远大于其他行政诉讼。作为行政诉讼案件重要组成部分的涉税行政诉讼会因此次修改面临多少影响呢?笔者结合多年税务法律服务的经验,认为新行政诉讼法对税务司法的影响主要体现在以下几个方面:
    涉税行政诉讼立案更为便捷。新行政诉讼法第五十一条规定:“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。……不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。”第五十二条规定:“人民法院既不立案,又不作出不予立案裁定的,当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理,也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”新法第五十一条和第五十二条明确指出,人民法院在行政案件立案过程中,即使不立案,也应当出具不予立案的裁定,而原告可以据此向上一级法院上诉。该项条款的增加无疑增大了涉税行政诉讼案件立案的成功率,从根本上解决了涉税行政诉讼立案难的问题。
    涉税行政诉讼案件审理的独立性得到保障。新行政诉讼法第三条第二款规定:“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”虽然这是一个宣示性的条款,但把这个要求写进来,体现了在行政诉讼中对法院独立行使审判权的保障。新行政诉讼法充分考虑到行政主体的强势地位,着重强调了相对人权利和司法独立审判的权威,有效保证了涉税行政诉讼案件审理的独立性。
    涉税案件争议焦点将发生改变。新行政诉讼法第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭依法应诉。”目前,涉税争议产生的焦点集中于行政处罚程序不当、行政决定证据不足等,如果在接下来的行政诉讼中,要求行政机关的负责人出庭应诉,那么行政机关负责人必然会加大对具体行政行为的规范性和合法性的监督力度,使具体行政行为的作出更加符合法律依据。笔者预测,税务案件类型将从针对行政程序合法性审查转移到更为实质的纠纷解决,例如纳税人的认定、纳税数额的计算、偷逃税款的界定等。
    涉税案件数量将大幅度增加。新行政诉讼法四十六条第一款规定:“直接向法院提起诉讼的,应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”修改后的行政诉讼法延长了公民、法人和其他组织作为原告的起诉期限,由现行的3个月延长到了6个月,并且对一些特殊情况,都作了比较明确的规定。由此,将给原告更多的时间来提起诉讼。
    涉税行政诉讼可诉前调解。新行政诉讼法第六十条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿和行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。”新法在此加入一个“但是”,对于涉税行政诉讼的影响是非常大的。税收征管法及其实施条例中明确规定了核定征收以及行政罚款金额倍数的问题。对这些问题,行政机关都有较大的自由裁量权,也是引发行政争议的焦点。因此,日后关于纳税数额核定征收、行政罚款金额的争议可适用于诉前调解程序。
    新行政诉讼法对纳税人的影响
    新行政诉讼法第十八条第二款规定:“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”一些基层法院人、财、物受制于地方和行政机关,导致一些案子不能判、不好判、不敢判。这次修改在很大程度上可以解决法院的“地方化”问题对公正审判造成的影响,从体制层面给行政审判注入了一剂“强心针”。新法生效后,涉及金额较大的涉税案件,尤其是其金额大到足以影响地方司法中立性的案件,可以申请跨区管辖,纳税人权利将得到充分的保护。
    新行政诉讼法还针对行政机关在规定期限内不履行判决的情况,规定将原有对行政机关按日罚款,改为对行政机关负责人按日罚款,实际上增加了对行政机关负责人工作的监督力度,确保纳税人权益的实现。
    此外,作为税务行政诉讼参加人纳税人也应增强自己的公民意识,了解国家税收法律政策,在依法纳税的同时,监督行政机关的行政行为。
    作者:北京市华税律师事务所主任、税务律师、国家税务总局首批全国税务领军人才
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